Болючі зміни. Як Уряд пропонує реформувати охорону праці?

Хто не ризикує — той не працює в українській промисловості. Таким висловлюванням можна описати стан охорони праці на промислових підприємствах. Нещасні випадки жахають своїми наслідками, масовість приголомшує, тоді як значна їх кількість мають доволі банальні причини. Виробничий травматизм буквально позбавляє країну й без того дефіцитних робочих рук і знекровлює фонди соціального страхування, тому його загрозу держава не може ігнорувати. От тільки ліберальні підходи до реформування сфери охорони праці, які втілені у проєкті нового урядового закону, не можна назвати адекватними викликам.

Як часто в Україні помирають на роботі?

В Україні показник смертності на виробництві становив 11 осіб на 100 тис. населення, суттєво перевищуючи середній показник у світі — 6 осіб.  Саме рівень смертності є чи не найвиразнішим показником стану охорони праці: якщо травми можна приховати, домовившись із робітником, то приховати загибель значно складніше.

Здавалося б, смертність на виробництві в Україні поступово зменшувалася: якщо у 2010 році за офіційними даними загинули 644 особи, то у 2017 році — 366 осіб (у 1,75 разів менше). Одним із пояснень цього є тенденція до деіндустріалізації країни. Реальний же стан справ у сфері охорони праці не можна назвати задовільним. У 2014–2016 роках нова влада оголосила мораторії на позапланові перевірки підприємств, а брак контролю не стимулював роботодавців суворо дотримуватися правил. Вже з 2017 року, було скасовано значну частину актів з охорони праці, а смертність пішла вгору, сягнувши у 2018 році показника у 409 осіб, а у 2019-му — в 422 особи. Якщо перші мораторії (наприклад, у 2014 році) стосувалися малого і середнього бізнесу, то скасування «застарілих» актів з промбезпеки дало фору великим підприємствам.

За даними Виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України, у 2020 році 393 летальні випадки було визнано пов’язаними з виробництвом. Коронавірус спричинив значний промисловий спад, але смертей «у станка» все одно вистачає — більше трьохсот. При цьому сумну статистику поповнили смерті від гострих професійних захворювань — 66 смертей медиків спричинені інфікуванням COVID-19. Втім, ці дані відображають не всю картину: у 2020 році робочі органи Фонду зареєстрували 1229 смертельно травмованих від нещасних випадків/гострих професійних захворювань. З тих чи інших причин ці смерті не були визнані «виробничими».

Як свідчать офіційні дані, у 60% випадків причини травматизму в Україні за перше півріччя 2020 року були організаційні. Йдеться про брак або низьку якість проведення інструктажу, порушення вимог охорони праці, брак контролю, невчасний ремонт або заміна несправного обладнання, незабезпечення санітарно-гігієнічних умов тощо. На практиці винними у порушеннях техніки безпеки часто виявляються самі працівники. Проте слід розуміти, що вони вимушені діяти в умовах зношеності засобів виробництва, незадовільної підготовки, самостійно вирішуючи численні проблеми організації виробництва, про які не подбали власники чи керівники підприємства.

Як стаються нещасні випадки?

Одна із трагедій сталася у грудні 2018 року на заводі «Росава» у Білій Церкві: прибиральниця померла під колесами навантажувача. Під час руху водій не загальмував і не подав сигналу, навіть не здогадуючись, що хтось перебуває на території складу шин. «Якби там було наявне освітлення, то водій би побачив мою маму і загальмував би», — заявила донька потерпілої Тетяна, проаналізувавши висновки спеціального розслідування та поспілкувавшись із причетними до інциденту особами. Електрик, до речі, наполягав на тому, що вказівок забезпечити освітленість він «згори» не отримував. 

Колишньому робітнику ПАТ «Київпідземшляхбуд» Сергію Потопальському пощастило трохи більше: коток, що здавав назад, переїхав йому ногу. На колегу Сергій не тримає зла, але вважає, що трагедії можна було б запобігти. В обох випадках не здійснювався контроль за транспортним засобом з боку відповідальних осіб, які могли б наказати зупинитись. Неправильна організація робіт без належного контролю — це і є ті самі організаційні причини травматизму.

Традиційно дуже травмонебезпечною є робота у гірничо-металургійній галузі, розповідає Олексій¹ім’я змінено, хірург Міської клінічної лікарні № 8 у Кривому Розі. Частими пацієнтами лікаря стають робітники, які виконували роботи на висоті на одному з місцевих металургійних комбінатів, а також шахтарі, які постраждали від обвалу породи або вибухових робіт. На думку хірурга, знизити ризик травм і тут можна було б, якби власники належно інвестували кошти у захисні засоби.

А що ж робить влада з огляду на ці виклики? Можливо, вона прагне посилити фінансування охорони праці та зміцнити контроль за дотриманням вимог з промислової безпеки?

Регуляторна гільйотина 2.0

На жаль, ні. Свої творчі зусилля народні депутати вже тривалий час спрямовують на проведення політики дерегуляції — скорочення державного контролю у сфері праці — яка вже ознаменувалася спірними результатами. Проте свіжий проєкт Закону України «Про безпеку та здоров’я працівників на роботі», покликаний замінити Закон України «Про охорону праці», пропонує ще більше обмежити втручання держави у діяльність підприємств.  

Законопроєкт, що наразі перебуває на розгляді у профільному директораті Міністерства економіки, фактично не містить положень про захист благополуччя працівників у широкому сенсі, зокрема від таких ризиків як сексуальні домагання²Роботодавець вживає заходів для запобігання, усунення та управління випадками … Continue reading, стрес³Стаття 51 Закону Хорватії про охорону праці містить цілу низку заходів протидії … Continue reading, ізоляція⁴Стаття 107m ТК Болгарії зобов’язує роботодавця забезпечити можливості для … Continue reading. Також у ньому немає чинної наразі гарантії збереження середнього заробітку за період простою, викликаного небезпекою на робочому місці; ця норма гіпотетично дозволяє людям відмовитися від роботи, якщо під час пандемії власник, скажімо, не забезпечив їх засобами індивідуального захисту.

Не менш промовистим є і пропоноване у проєкті скасування нижньої межі відрахувань, які підприємство має здійснювати на охорону праці. Згідно з чинним Законом про охорону праці, частка відрахувань повинна становити не менше 0,5% від фонду оплати праці за попередній рік. Наприклад, на підприємстві «АрселорМіттал Кривий Ріг» у 2018 році Фонд оплати праці становив 3 млрд грн — отже, на охорону праці у 2019 році мало бути виділено не менше 15 млн грн. Можна припустити, що роботодавці неохоче інвестуватимуть мільйони в охорону праці.

Давайте розглянемо деякі новації законопроєкту та перевіримо, чи справді вони відповідають найкращому європейському досвіду, як на цьому наголошують його розробники, чи просто рятують власників підприємств від надто обтяжливих норм та правил.

Сфера дії: сучасні форми зайнятості поза увагою

Проєкт виключає деякі категорії працівників з-під захисту, не поширюючи положення про охорону праці на самозайнятих, працівників фермерських господарств і домашніх працівників. Працюючі за цивільними договорами підпадають під захист лише частково⁵Роботодавець повинен забезпечувати таким особам проходження навчання з питань … Continue reading. Це відрізняється від підходу країн ЄС, які проголошують універсальний захист незалежно від того, на підставі якого договору працює людина. Наприклад, закон Словенії про охорону праці прямо передбачає, що під працівниками розуміються особи, які працюють на роботодавця на умовах трудового договору або на інших правових підставах (ст. 3), й окремо визначає вимоги у сфері безпеки до самозайнятих (ст.ст. 55-60).

Чинне сьогодні законодавство справді застаріле у тому сенсі, що не враховує специфіки позикової праці (аутсорсингу), коли до підприємства-користувача направляються працівники агенцій тимчасової зайнятості. Закон України «Про зайнятість населення» не визначає, яка з двох компаній перевіряє придатність працівника до певної роботи, забезпечує умови охорони праці, відповідає за спричинену шкоду. Найкраща європейська практика закріплює ці обов’язки за роботодавцем, який фактично використовує працю⁶Зокрема, в ст. 3 Закону Словенії про охорону праці під визначення роботодавця … Continue reading. На жаль, у цьому плані Проєкт не несе жодних новацій.

У законопроєкті робиться спроба врегулювати питання співпраці роботодавців, що ведуть діяльність в одній робочій зоні. Така ситуація характерна для будівництва: як правило, на об’єкті одночасно присутні працівники різних підрядників. У ст. 25 сказано, що роботодавці мають співпрацювати між собою, але не наведено жодної конкретики. Тоді як у законодавстві країн ЄС вимагається укладення угоди про взаємодію у галузі охорони праці, а за її браку відповідальним за співпрацю є роботодавець, на території якого ведуться роботи (Угорщина)⁷Див. § 40 Закону Угорщини про охорону праці., або ж роботодавці несуть солідарну відповідальність у разі заподіяння шкоди (Естонія)⁸Див. § 12 Закону Естонії про охорону праці..

Статус вразливих категорій працівників: обмежена турбота

Підхід реформаторів до захисту найбільш чутливих до ризиків груп працюючих також не можна назвати досконалим. Вагітними вважаються лише ті працівниці, які поінформували роботодавця про свій стан (п. 5 ч. 1 ст. 1 Проєкту). Оскільки згідно зі ст. 4 Проєкту законодавство про безпеку і гігієну праці визнаватиметься частиною законодавства про працю, то роботодавці зможуть користуватися цим визначенням не лише у цілях охорони праці, а й для звільнення працівниць. На сьогодні суди визнають незаконним звільнення вагітних жінок незалежно від того, попередили вони роботодавця про свою вагітність чи ні⁹Постанова Верховного Суду від 03.07.2019 у справі № 752/5794/18-ц. https://reyestr.court.gov.ua/Review/82914991.. 

Прогресивною є ідея збереження заробітку у випадку проведення медичних обстежень у робочий час для вагітних жінок (ст. 28 Проєкту). Хоча у деяких країнах таке право мають і жінки, що годують груддю¹⁰Див. ст. 37 Закону Литви про охорону праці.. Частота медоглядів нічних працівників не прописана, як і можливість переведення на денну роботу при виникненні проблем зі здоров’ям. Проєкт у ст. 19 пропонує надавати працівникам, у яких погіршився стан здоров’я, іншу роботу зі збереженням середнього заробітку не більш як на 2 місяці. Такого працівника можна взагалі звільнити у разі браку підходящої роботи; чи потрібно буде у цьому випадку отримувати згоду профспілки і самого працівника, нормами не визначено.

Соціальний діалог на мінімалках

Зі звуженням сфери державного регулювання зростає важливість колективних договорів. Проте із закону пропонується прибрати деякі норми, що слугують орієнтиром при їх укладанні. Сьогодні у колективному договорі чи угоді можливо прописати додаткові гарантії захисту від звільнення для уповноважених з питань охорони праці (ч. 3 ст. 42 Закону України про охорону праці). Проте навіть якщо у колективних договорах і угодах будуть прописані прогресивні положення, то проконтролювати їх виконання інспекції праці буде вкрай складно. Якщо в державах ЄС інспекції праці перевіряють дотримання актів соціального партнерства¹¹Див. ст. 10 Закону Литви про безпеку і здоров’я працівників, § 2 Закону Словаччини … Continue reading, то в Україні посадовці Держпраці не беруть на себе ці повноваження.

Безпека праці в багатьох європейських країнах спирається не лише на колективні договори, а й на регулярні консультації роботодавців з працівниками та їх представниками. На жаль, у Проєкті не описано ні способу врахування пропозицій таких осіб, ні забезпечення їм можливості належно виконувати свої обов’язки (зокрема шляхом виділення вільного часу та проведення навчання). Відзначимо, що Проєкт не надає обраним працівниками представникам з питань охорони праці права зупиняти виробництво у разі виникнення небезпеки, що могло би стати впливовим інструментом запобігання травматизму¹²Див. § 17 Закону Естонії про охорону праці, ст. 30 Закону Болгарії про охорону праці..

Покарання порадою? Діяльність інспекторів праці

З історії відомо, що забезпечення охорони праці немислиме без контролю інспекцій праці. Однак деякі норми нового Проєкту викликають цілком обґрунтовану критику, адже відкривають нові можливості для корупції: інспектор «за власним переконанням (!) вирішує питання, чи пропонувати застосовувати штрафні санкції або ж надавати роботодавцю поради чи рекомендації» (ст. 32).

Які заходи у зв’язку з виявленням недоліків все ж прийняв інспектор, працівникам дізнатися буде нелегко. У ч. 3 ст. 21 Проєкту йдеться про необхідність надавати їм лише технічну інформацію, отриману під час інспекційних відвідувань та аудитів. Під це визначення не потрапляє інформація про рішення інспекцій праці про зупинення виробництва¹³До прикладу, § 96 Закону Австрії про охорону праці гарантує, що копія рішення … Continue reading. 

Слід зазначити, що повноваження інспекцій праці в екстрених випадках регламентовано у країнах Європи більш детально: у разі ігнорування їхніх вимог з боку роботодавця інспектори можуть звернутися до поліції та евакуювати працівників з небезпечного підприємства¹⁴Див. ч. 9 ст. 22 Закону Литви про про безпеку і здоров’я працівників.. У разі виконання роботи у небезпечних умовах інспектори можуть клопотати навіть про зупинення ліцензії на здійснення господарської діяльності роботодавцем¹⁵Див. ч. 4 § 7 Закону Словаччини про інспекції праці. або ж добиватися застосування покарання у вигляді ув’язнення¹⁶Закон Румунії про охорону праці у ст. 38 передбачає тюремне ув’язнення (до 2 років) … Continue reading відповідальних осіб роботодавця.

Роботи підвищеної небезпеки: на ваш страх і ризик

Сьогодні роботодавці зобов’язані отримати дозвіл Держпраці на виконання робіт підвищеної небезпеки, а також окремо на застосування машин підвищеної небезпеки (ст. 21 Закону про охорону праці). Проєкт є більш ліберальним у цьому плані: роботодавець може на власний розсуд або додатково застрахувати життя і здоров’я працівників, або отримати дозвіл на експлуатацію небезпечного обладнання (ст. 11 Проєкту). Якщо роботодавець не отримує відмову у видачі дозволу протягом 10 робочих днів, то має повне право здійснювати діяльність з підвищеним ризиком і без отримання згаданого дозволу. Таке регулювання може створити ризики для робітників: з одного боку, власник зможе відкупитися оплатою страхування або у разі перевантаженості органів Держпраці скористатися принципом «мовчазної згоди». До того ж дозволи на виконання робіт діятимуть безстроково, а не 5 років, як зараз. З огляду на це роботодавці значно менше турбуватимуться про технічну справність обладнання і безпечність його експлуатації.

Приховані переваги

Як показано вище, Проєкт містить чимало положень, які розширюють свободу роботодавців і роблять становище працівників менше визначеним. Хоча не можна заперечувати й наявності у ньому прогресивних положень, викликаних необхідністю продемонструвати імплементацію стандартів ЄС у галузі охорони праці: 

• прописано обов’язок роботодавців оцінювати професійні ризики (зокрема для генетичного спадку) і визначати найбільш чутливих до цих ризиків осіб (ст. 13 Проєкту);
• встановлено обов’язок роботодавця інформувати неповнолітніх працівників та їхніх законних представників про шкідливі виробничі фактори й заходи з мінімізації їх впливу (ст. 29 Проєкту), а також інформувати уповноважених з безпеки та здоров’я працівників і представників працівників про допуск неповнолітніх працівників, працівників з інвалідністю або хронічними захворюваннями, а також про вагітних працівниць, працівниць, які нещодавно народили або працівниць, які годують грудьми (ст. 21 Проєкту);
• встановлено штраф за допущення працівника до виконання робіт підвищеної небезпеки без отримання дозволу або без здійснення додаткового страхування працівника — у розмірі, що дорівнює одноразовій допомозі, яка виплачується сім’ї потерпілого у разі його смерті внаслідок нещасного випадку на виробництві (ст. 35 Проєкту).

«Детальний» випадок

Проєкт справді представляє злам усталених підходів до регулювання охорони праці. Конкретні норми, перевірені часом, можуть зникнути, а нові оціночні положення можуть не спрацювати через брак контролю з боку профспілок або держави. Як свідчить порівняння норм законодавства країн ЄС і цього Проєкту (див. таблицю), урядовому законопроєкту часто бракує важливих деталей, через що цінність норм суттєво втрачається. Власник зможе ігнорувати думку представників працівників при ухваленні рішень, самостійно визначати обсяг фінансування охорони праці, а також проводити навчання й інструктажі так рідко, як йому зручно. Будучи зацікавленим у знятті з себе «зайвих» витрат, він трактуватиме певні формулювання на свою користь. І за таких умов нових летальних випадків не уникнути.

Положення проєкту Закону України про безпеку і здоров’я працівників на роботі та їх порівняння з актами законодавства про охорону праці України та країн ЄС

Норми Проєкту, які роботодавець може трактувати на свою користь	Приклади чіткого врегулювання певного питання
Періодичність проведення інструктажів та/або навчання працівників з питань безпеки та здоров’я працівників роботодавець визначає самостійно з урахуванням забезпечення належної підготовки працівників (ст. 20 Проєкту).	Працівники, зайняті на роботах з підвищеною небезпекою, проходять навчання з питань охорони праці щороку (ст. 18 Закону України про охорону праці). Повторний інструктаж проводиться щонайменше кожні 6 місяців (п. 6.5 Типового положення № 15).
Частоту періодичних медичних оглядів для працюючих вночі визначає роботодавець (ст. 19 Проєкту).	Нічні працівники повинні проходити перевірку придатності виконувати нічну роботу щонайменше раз на рік (§ 98 Трудового кодексу Словаччини).
Обсяг коштів, які виділяються на охорону праці, визначає роботодавець (ст. 17 Проєкту).	Витрати роботодавців на охорону праці мають становити не менше 0,5% від фонду оплати праці за попередній рік. За недотримання цієї вимоги стягується штраф (статті 19, 43 Закону України про охорону праці).
Допускається відмова від виконання трудових обов’язків у разі непроходження медогляду або інструктажу з незалежних від працівника причин, а також за наявності реальної загрози для життя та здоров’я (статті 19, 20, 26 Проєкту). У разі безпосередньої загрози інспектор праці вправі вимагати зупинити роботи (ст. 32 Проєкту).Чи виконувати рішення інспекції праці про зупинення виробництва — вирішують роботодавці самостійно. Штрафів за невиконання вимоги не прописано.	Працівник має право відмовитися від дорученої роботи, якщо створилася небезпечна виробнича ситуація. За період простою з цих причин за працівником зберігається середній заробіток. На час зупинення експлуатації підприємства органом Держпраці чи службою охорони праці за працівником зберігається середній заробіток (ст. 6 Закону України про охорону праці).Якщо роботодавець відмовляється виконувати вимогу інспектора праці призупинити роботу, то інспектор праці вправі звернутися до поліції для виконання вимоги призупинити роботу та вивести працівників з території підприємства, де існує небезпека (ст. 22 Закону Литви про безпеку і здоров’я працівників).
Як зазначено у ст. 21 Проєкту, періодичність надання працівникам інформації з питань безпеки та здоров’я працівників визначається роботодавцем самостійно з урахуванням забезпечення належної поінформованості працівників.	Роботодавець, у якого є профспілковий уповноважений з усіма правами та обов’язками ради працівників, зобов’язаний інформувати уповноважених працівниками осіб з питань охорони праці про стан охорони праці та заплановані заходи на наступний звітний період принаймні кожні три місяці письмово. У разі настання певних подій (смерть на виробництві, виявлення інспектором праці недоліків у сфері охорони праці) роботодавець має повідомити уповноваженому одразу після настання події (ст. 32 Закону Хорватії про охорону праці).
Працівники або представники працівників повинні мати змогу брати пропорційну участь у всіх заходах з безпеки та здоров’я працівників або з ними заздалегідь та в належний час роботодавець повинен проводити консультації щодо будь-якого заходу, який може мати істотний вплив на безпеку та здоров’я працівників (ст. 23 Проєкту).	Якщо роботодавець впроваджує вимоги з охорони праці шляхом видання локального нормативного акту, то потрібна згода представника (комітету) з охорони праці на видання такого акту (§ 72 Закону Угорщини про охорону праці).
Представники працівників мають право звертатися до роботодавця з пропозиціями щодо застосування відповідних заходів з безпеки та здоров’я працівників і надавати йому з цією метою пропозиції щодо зменшення загроз та/або усунення джерел небезпеки (ст. 23 Проєкту).	Роботодавець повинен повідомити представнику з охорони праці про вжитий на прохання представника захід або причину його невжиття протягом 8 днів. Якщо роботодавець не погоджується з ініціативою, він повинен письмово обґрунтувати свою позицію (§ 73 Закону Угорщини про охорону праці).
Для залучення представників профспілок до участі в інспекційних відвідуваннях державний інспектор праці повинен отримати згоду об’єкта відвідування (роботодавця) або уповноваженої ним посадової особи (пропонована редакція ст. 266 КЗпП).	Представники працівників у комісіях та групах з питань праці мають право брати участь у перевірках, які проводять органи контролю (ст. 30 Закону Болгарії про охорону праці).
Роботодавець повинен забезпечити відповідне навчання представників працівників для виконання ними своїх функцій. Роботодавець повинен забезпечувати представникам працівників достатньо вільного часу без втрати оплати праці (статті 20, 23 Проєкту).	Роботодавець повинен забезпечити можливість навчатися щонайменше 16 годин протягом року після обрання представника та щонайменше 8 годин на рік у разі переобрання. Роботодавець оплачує відповідно до середнього заробітку час, необхідний для виконання обов’язків представників працівників та членів представницького органу в обсязі не менше 10% місячного робочого часу (§ 75 Закону Угорщини про охорону праці).
Для визначення та впровадження заходів щодо покращення умов праці, вирішення спірних питань у сфері безпеки та здоров’я працівників роботодавець може утворювати комісію з безпеки та здоров’я працівників (ст. 23 Проєкту).	На підприємстві з метою забезпечення пропорційної участі працівників у вирішенні будь-яких питань безпеки, гігієни праці та виробничого середовища за рішенням трудового колективу може створюватися комісія з питань охорони праці (ст. 16 Закону України про охорону праці).