Щороку Рада Безпеки ООН встановлює бюджет миротворчих операцій, які організація вестиме у наступному фіскальному році. На 2021-2022 рік з цією метою виділено 6,38 млрд доларів. Миротворчі операції фінансує кожна держава-член організації (в 2020-2021 роках ставка для України, до прикладу, становила 0,0114%, тоді як 27,8% надали США, а 15,2% — КНР). Водночас у 2020 році загальносвітовий військовий бюджет, за оцінками SIPRI, майже досягнув позначки у 2 трлн доларів.
Чи означає це, що примус до миру у 300 разів менш важливий за війну? Це спрощений висновок, але певна тенденція все ж таки простежується
В історії ООН було рівно 70 миротворчих операцій, 12 з них тривають досі. Деякі десятиліттями. Конфліктів у світі, очевидно, більше, тож операції за участі ООН мають бути особливо необхідними. Вони часто застосовуються там, де сам конфлікт, а не його результат є метою протистояння: мир і компроміс для учасників конфлікту означатимуть програш.
Умовно миротворчі місії ООН можна поділити на два великі кластери — місії у територіальних конфліктах декількох держав і місії, спрямовані на вирішення внутрішніх громадянських, часто етнічних або релігійних конфліктів. Повний успіх миротворчих контингентів ООН — рідкість, адже більшість таких суперечок перебувають на перетині невтручання у внутрішні справи держави і права націй на самовизначення. Крім того, офіційно ООН проводить операції «з підтримки миру» (peacekeeping operations), тобто там, де супротивники вже домовилися про ту чи іншу форму перемир’я.
Судан, Західна Сахара і ДР Конго — три країни, де домовленості про мир, заради дотримання яких туди спрямовувалась миротворча місія, було порушено. Однак кожна з них при відносно схожих вихідних даних по-своєму використала ресурс міжнародного контингенту у спробі вирішити конфлікт.
Запит на незалежність: успіх Південного Судану
До 2011 року Республіка Судан була найбільшою за площею африканською державою. Це колишня британсько-єгипетська колонія із класичним недалекоглядним об’єднанням в одну країну ворожих етносів, що було підсилено економічним фактором. Річ у тім, що північ Судану населяють араби-мусульмани, а південь — неарабські етноси, наприклад, дінка, що сповідують християнство або анімістичні вірування.
Крім цього, у 70-х роках ХХ століття на території Судану було знайдено значні поклади нафти (0,3% світових запасів). 85% ресурсу видобували у Південному Судані, однак нафтопереробні заводи і єдиний морський порт держави, Порт-Судан на Червоному морі, знаходилися на півночі.
Конфлікт був неуникним. Хоча зараз Південний Судан, як і сам Судан, приймають на своїх територіях інші місії ООН з підтримання миру, саме утворення окремої держави Південний Судан було організоване успішно.
Суданська місія ООН UNMIS була розгорнута у 2005 році після підписання Найвашського комплексу угод із мандатом спостереження за дотриманням припинення вогню між арабським урядом у Хартумі та Народним рухом звільнення Судану з півдня, що протестував проти примусової ісламізації й утисків неарабського населення.
Є підстави стверджувати, що ця суданська місія була ефективною. Рецепт видається простим: достатній контингент (10 тисяч миротворців), швидке досягнення результатів (всього 6 років роботи — з 2005 по 2011 роки), співпраця з державою-аксептором і детальне обговорення проблемних питань між ворогуючими сторонами — проблеми поділу влади, ситуації в окремих регіонах Судану, поділу майна, в тому числі управління нафтовими родовищами, виводу військ з території Південного Судану і проведення референдуму про самовизначення у 2011 році.
Як це часто буває, угоди були порушені. У 2007 році увага міжнародної спільноти була прикута до активної фази Дарфурського конфлікту — ще одного міжетнічного протистояння в суданському регіоні Дарфур, де незадовго до того знайшли поклади нафти. Тоді вихід представників півдня з уряду у якості бойкоту нагадав про необхідність дотримання домовленостей задля уникнення нової хвилі кровопролиття. У результаті сторони обговорили урядову ротацію, фінансування перепису населення і остаточний вивід суданських військ.
2012 року Інститут миру США досліджував, чому референдум у Судані — а за незалежність тоді проголосували 98,3% південносуданців — став одним із тих рідкісних зразків успішних мирних процесів самовизначення народів. Адже випадків організації такого референдуму з подальшим успішним втіленням його результатів у життя мало. Тут варто врахувати, по-перше, те, що 85% населення території — неписьменні, а по-друге, що Південний Судан має критично слабко розвинену логістику (сьогодні, через десять років, тут існує одна неробоча залізниця і лише 300 км асфальтованої дороги). Це поставило перед організаторами низку додаткових завдань: забезпечення явки для легітимності результатів референдуму, розгортання і технічна підтримка дільниць, а також зрозуміла для населення комунікація. Так, на референдумі використовувалися бланки із зображеннями поряд із текстом: розкрита долоня означала відділення, а долоні у рукостисканні — збереження приналежності до Судану.
Одним із важливих принципів референдуму стало те, що проголосувати дозволяли всім, хто доведе власну або сімейну приналежність до Південного Судану. Реєстрацію почали приблизно за місяць, тож ще однією проблемою, з якою зіткнулися миротворці ООН і місцеві керівники, стала необхідність повідомити населенню про початок запису у реєстри референдуму. Це робили вручну з мегафонами на вулицях південносуданських міст. Можливо, брак такого принципу у випадку іншого референдуму за незалежність Західної Сахари частково вплинув на неефективність місії ООН там, бо в цьому випадку списки попередньо формували урядовці і миротворці без участі самого населення. Врешті, саме тому, що ці списки не задовольнили сторони конфлікту, місія ООН не змогла реалізувати свій мандат.
Саме у питанні проведення референдуму ключову роль грають миротворці, які займаються наглядом за припиненням вогню та логістикою, хоча організацію на себе офіційно брали місцеві політичні сторони. Референдум мав усі шанси перерости у новий виток громадянської війни, якщо Північ не визнала би його і Півдню довелось би в односторонньому порядку оголошувати незалежність. Цього не сталось, оскільки участь зацікавлених міжнародних акторів було зведено до мінімуму, а миротворча місія ООН сконцентрувалася на задачах технічного й організаційного характеру. Не останнім фактором став і тиск США на Судан: у разі мирного проведення референдуму США пропонували розглянути можливість прибрати Судан зі списку держав, що фінансують тероризм.
Референдум на найдовшому мінному полі світу: втрачений час у Західній Сахарі
Західна Сахара — смуга землі з протилежного боку африканського континенту, що простяглася між Атлантикою, Марокко, Мавританією й Алжиром. Стратегічно важлива для логістики работоргівлі у Середньовіччі, до 70-х років вона становила частину іспанської колоніальної імперії, а сьогодні ця пустельна місцевість — потенційний центр видобутку фосфоритів, нафти й газу, а також розвитку риболовецького промислу.
Ситуація, що склалася у Західній Сахарі, у певний час дійшла до тієї ж точки, що й у Судані у 2005 році, однак розв’язати політизований конфлікт не вдалося через надмірне втручання зовнішніх сил і недоведення до логічного завершення цілої низки перспективних мирних угод. У Судані питання вирішувалися швидко й на місці, тоді як Західна Сахара — це історія проґавленого шансу із потенціалом перерости у жевріючий конфлікт.
Західна Сахара — колишня іспанська колонія, населена сахараві — народом, який зазнав впливу арабської, іспанської й амазигської традицій. Після того, як іспанці покинули цю територію, більшу частину Західної Сахари зайняли марокканські війська, вважаючи її своїми законними південними провінціями. Марокканці посилаються на рішення Міжнародного Суду ООН від 1975 року, де було вказано, що в часи приходу іспанців до Західної Сахари вона не була terra nullius, тобто нічийною землею, а вже мала господарсько-торговельні зв’язки з Марокко та Мавританією.
Вздовж східних кордонів Марокко побудувала так звану «стіну ганьби» — 2200-кілометровий мур, що пронизує Західну Сахару з півночі на південь, із найдовшим мінним полем у світі. За муром ближче до Алжиру — зона контролю Фронту ПОЛІСАРІО, опонентів Марокко, воєнізованої політичної організації, що представляє Сахарську Арабську Демократичну Республіку.
Фронт ПОЛІСАРІО виник у якості опозиційної іспанцям студентської організації на хвилі революції 1968 року, після чого почав активно виборювати власну легітимність участю в конгресах і з’їздах дружніх африканських держав. У 70-х Іспанія, Марокко та Мавританія спробували підписати таємний тристоронній пакт про поділ території Західної Сахари. Цій угоді протидіяв Алжир, що має з Сахарою невеликий кордон у 41 км і прагнув убезпечити себе від зростання впливу Марокко у північній Африці. І оскільки пакт таки був підписаний всупереч домовленостям із ООН, Алжир надав політичну підтримку Фронту ПОЛІСАРІО. Так у східному сахарському містечку Бір-аль-Халу у 1976 році було проголошено Сахарську Арабську Демократичну Республіку, а уряд САДР фактично перебуває у прикордонному алжирському Тиндуфі, навколо якого розміщені табори біженців-сахараві.
Як і до Судану, в 1991 році до Західної Сахари було спрямовано Місію ООН, що мала забезпечити проведення референдуму за незалежність. Місія розмістилася у 12 точках дислокації як у зоні контролю Марокко, так і в зоні контролю Фронту ПОЛІСАРІО, включно з офісом у Тіндуфі, на території Алжиру. Однак за 30 років реалізувати її завдання та провести референдум так і не вдалося, тож Західна Сахара залишається найбільшою у світі недеколонізованою територією.
Обов’язковою умовою проведення референдуму є складання списку майбутніх громадян-сахараві. Але майже третина з них проживає в таборах для біженців на території Алжиру, а трохи менше половини їх мешканців народилися в таборі й ніколи не бували у Західній Сахарі1Наприкінці 70-х йшлося про 80 тисяч біженців до Алжиру, а зараз в алжирській … Continue reading. До того ж марокканці штучно заселяли цю територію для впливу на результати голосування. (З 1975 року Марокко переселила до Західної Сахари від 200 до 300 тисяч власних громадян, використовуючи класичну схему зниження або скасування податкової ставки. Тож сьогодні марокканців тут мінімум удвічі більше, ніж корінного населення сахараві.)
Ще наприкінці 90-х років Комісії ООН вдалося сформувати список виборців на основі старого іспанського перепису 1974 року з додаванням нащадків цих людей. Передбачалося, що голосування буде на користь незалежності, й обидві сторони — і Марокко, і Фронт ПОЛІСАРІО — цей список тоді влаштовував. Однак зі зміною марокканського монарха дружні держави, США та Франція, пролобіювали рішення Марокко відійти від цих домовленостей.
Проблема імплементації рішення референдуму, навіть якщо його вдасться провести, стоїть тут ще більш гостро, ніж у Судані. У плані ООН не прописано гарантій того, як змусити Марокко погодитися на незалежність САДР, якщо таким буде рішення сахараві, аби це не переросло у масштабну громадянську чи регіональну війну. Усвідомлюючи це, ООН запропонувала Марокко і САДР домовитися про подальший план дій, не чекаючи референдуму (фактично таким чином було подовжено прогнозовану і стабільну невизначеність). Проте принципова позиція марокканців не дозволяє дійти компромісу, тож ООН за таких умов перейшла в режим контролю за припиненням вогню і відклала питання референдуму на другий план. Це призвело до того, що до 2010-х років пропозиції Фронту ПОЛІСАРІО і марокканських дипломатів стали кардинально протилежними: США підтримували план офіційного Рабата із вузькою автономією Сахари, а ООН підтримувала план Фронту ПОЛІСАРІО з гарантіями для Марокко на співробітництво протягом 10 років після референдуму, а також громадянство САДР для переселених марокканців.
Що відрізняє суданський і західносахарський випадки? По-перше, надмірне втручання зовнішніх зацікавлених сил. Марокко має беззаперечну підтримку Франції та США у своїй вимозі автономії Західної Сахари у складі Марокко. Ці держави мають сильніший політичний ресурс, аніж неупереджена миротворча місія. Більше того, у 2020 році Дональд Трамп першим із представників «консервативних» щодо сепаратизму держав визнав суверенітет Марокко над територією, а його наступник Джо Байден заявив, що переглядати це рішення не має наміру. Ця історична підтримка заснована на двох стовпах: коли Алжир у часи Холодної війни перебував у зоні впливу СРСР, США та Франції потрібно було підтримувати сильного опонента в регіоні. Наразі союзництво з Марокко — це бартерна угода в обмін на потепління відносин Королівства з Ізраїлем (у 2020 Марокко визнала Ізраїль і встановила з ним дипломатичні відносини). Марокко також є важливим партнером у сфері торгівлі зброєю (за 2016-2020 роки це 1% світового ринку імпортованої зброї, 90% якої постачає США). А води Атлантики — це додаткове джерело коштів від угод із ЄС щодо рибальства (при чому ці угоди опосередковано підтримують Марокко, нібито будучи аполітичними) і надання дозволів міжнародних видобувним компаніям на експлуатацію шельфу.
Для Фронту ПОЛІСАРІО це не віщує перемог. Хоча на певному етапі САДР і мала відносно широке дипломатичне визнання, згодом низка держав відкликали його. Тож у 2020 році, спровокований переходом марокканців до буферної зони, Фронт оголосив про відмову від дотримання режиму припинення вогню. Спроба вирішити конфлікт воєнним шляхом підвищить легітимність САДР серед сахараві, покаже її як рішуче керівництво, однак, скоріше за все, швидко виснажить маленьку втомлену армію і призведе до небажаного кровопролиття.
27 серпня 2021 року Антоніу Гутерреш, чинний Генсекретар ООН, призначив росіянина Алєксандра Іванька своїм Спеціальним Представником у Західній Сахарі і також головою місії ООН у регіоні. До цього пан Іванько працював у Косові, Боснії та Герцеговині, а з місією у Західній Сахарі пов’язаний уже більше 10 років. Його офіційної позиції щодо подальшого поступу ООН у Західній Сахарі поки не оприлюднено.
Нести важко, кинути шкода: залежність ДР Конго від місії ООН
Конфлікт, що розгортається на сході Демократичної Республіки Конго з 90-х років — це наслідок так званих проксі-воєн, тобто воєн, які одні держави ведуть на території інших держав, так би мовити, чужими руками. У 90-х на територію ДР Конго перенеслися одразу два протистояння: етнополітичний конфлікт руандійських тутсі та хуту, а також урядовий конфлікт угандійської владної верхівки й ісламістів.
Вдалий ґрунт для обох цих протистоянь створило поєднання низки суто природних факторів: гористої місцевості сходу, водних (озерних) кордонів із Руандою та Бурунді, а також надзвичайної концентрації корисних копалин у районі Мідного поясу держави.
У липні 1999 року у м. Лусака сторони конфлікту (Руанда, Уганда, ДР Конго, а також зацікавлені сусідні держави) підписали Угоду про припинення вогню. Договір передбачав припинення бойових дій, створення спільної військової комісії з представників воюючих сторін, виведення іноземних груп, роззброєння, демобілізацію та реінтеграцію учасників бойових дій, звільнення ув’язнених і заручників, відновлення державної адміністрації та вибір посередника для сприяння всеохопному міжконголезькому діалогу. Угода також передбачала розгортання миротворчих сил ООН для моніторингу режиму припинення вогню, розслідування та роззброєння.
Так у листопаді 1999 року на території ДРК було встановлено миротворчу місію ООН MONUC, яка у 2010 році була перейменована на MONUSCO (до назви було додане слово stabilization, аби продемонструвати якісно новий етап миротворчої кампанії). На початку передбачалася присутність у ДР Конго лише 500 військових спостерігачів, чиєю задачею буде нагляд за дотриманням вимог Угоди у Лусаці. Однак згодом мандат місії розширювався відповідно до потреб і ситуації.
У політичному сенсі експерти ООН, що спрямовують діяльність місії, недооцінили повстанські угрупування, із якими бореться уряд ДР Конго. Так, у 2010-х їм вдалося викорінити групу бойовиків М23 (для цього мандат місії ООН було розширено дозволом ведення наступальних бойових операцій). Але на фоні цього успіху з поля зору фахівців випала угандійська ісламістська група ADF-NALU, якій за 20 років перебування у підпіллі вдалося розвинути унікальні транскордонні транспортні і торговельні зв’язки, а також заручитися підтримкою лояльних фінансових кіл, серед яких угандійська спільнота у Сполученому Королівстві, дружні осередки у Кенії, Танзанії, Південній Африці, Сомалі, Мозамбіку і Бурунді.
Тоді, на початку 2010-х, Група експертів ООН заперечувала зв’язки ADF з «Ісламською державою», пов’язуючи їхню діяльність з питомо локальними інтересами, адже ні прямих наказів, ні наявності великої кількості бойовиків-арабів тут не було зафіксовано. Однак уже у 2018 році т. зв. «Вілаят Центральна Африка» у прикордонні ДРК і Мозамбіку став формальною територіальною одиницею у складі «Ісламської держави». Достеменних досліджень щодо того, як саме була налагоджена ця комунікація на початках, немає. Але з 2016-2017 років, коли простежуються перші зв’язки між двома групами, до цього фактично підпільна ADF починає активну пропагандистську діяльність з використанням соцмереж і месенджерів.
Так, уже постфактум, у 2021-му група дослідників «Ісламської держави» у ДРК з Університету ім. Джорджа Вашингтона у своєму звіті за 2021 рік зазначає, що заперечень щодо зв’язків ADF-NALU та ІД бути не може: «Вілаят Центральна Африка» був офіційно визнаний ІД у 2018 році, а у 2019-му ІД почала брати на себе відповідальність за терористичні атаки, скоєні ADF. Крім того, ADF-NALU стала прикладом вміння без прямого територіального сусідства створити життєздатну терористичну мережу. Сама ж ІД використовує віддалену від Західної Азії територію для демонстрації свого впливу і меж свого розгортання. Потенційно ДРК може стати бажаною базою для бойовиків Східної і Південної Африки — при тому, що райони концентрації цієї групи в цілому християнські.
Мережа ефективності миротворчих операцій EPON оцінює діяльність миротворчої місії як успішну за умов врахування виділеної кількості фінансів і встановленого мандату. Однак проблеми місії за своїм якісним впливом є серйознішими за здобутки. Місії ООН базуються на співпраці з органами держави перебування, а у ДР Конго рівень кооперації знижується. Миротворці виявилися неготовими до природних умов, лісів і джунглів країни, а також розпорошеного асиметричного ворога (до речі, це не було характерно ні для Судану, ні для Західної Сахари, де опоненти були уніфікованими під парасолькою політичної сили).
Окрім того, Рада Безпеки ООН повинна розробити чітку стратегію виходу місії з ДРК: що довше залишається місія, то більше вона допомагає звільнити національну владу від відповідальності за підтримку правопорядку, покращення умов життя населення й усунення першопричин конфлікту.
Новий президент (2019 рік) Фелікс Чисекеді пообіцяв повне викорінення бойовиків ADF. У вересні і жовтні він намагався організувати коаліцію із зацікавленими у цьому сусідніми державами. Політична сила екс-президента Джозефа Кабіли була проти такого залучення сусідніх держав, і проєкт так і не вдалося реалізувати.
В основі роботи миротворчих місій ООН лежить принцип DDR (роззброєння, демобілізація, реінтеграція комбатантів). Без узгодження з місією MONUSCO президент Чисекеді висунув ініціативу DDR, побудовану на принципі комуни, тобто таку, що скасувала б збір комбатантів у військових таборах і дозволила б їм залишитись у своїх провінціях без необхідності колективної реінтеграції в офіційну армію. Це суперечить підходу ООН, у якому збір учасників конфлікту у таборах поза місцями їхнього проживання є ключовим етапом реінтеграції, мета якого — отримання державою контролю над розпорошеними групами військових і встановлення єдиного центру керування. Крім того, це полегшує організацію складання зброї й адаптацію до майбутньої гуманної служби в армії.
З 6 травня 2021 року у провінціях Північний Ківу та Ітурі протягом 30 діб діяв військовий стан. Цивільну владу обох провінцій замінили військові та поліція. Було призупинено діяльність уряду провінцій, зборів провінцій, місцевих органів влади та цивільних судів. За інформацією джерела в ООН, ці заходи були вжиті без консультації з Місією. Обидва керівники операцій, як і переважна більшість службовців армії, колись брали участь у заколотах і є реінтегрованими комбатантами.
Якщо у лютому 2000 року ООН надіслала до ДРК 5 537 миротворців, то вже у 2005-му контингент ООН сягнув 17 тисяч осіб, а місія MONUC стала найбільшою і найдорожчою в історії. Протягом 20 років перебування у країні вона показала свою дистрофію перед обличчям регіональних проблем, а крім того, самі ж миротворці подекуди були залучені до насилля, в тому числі й сексуального. Вперше такий випадок було зафіксовано у травні 2004 року щодо місцевого населення. Розслідування ООН тоді підтвердило низку звинувачень. Сьогодні у місії перебувають 17 673 особи, серед держав, що надають найбільшу кількість солдатів — Індія, Пакистан і Бангладеш, а поліції — Сенегал, Єгипет і Йорданія. 211 миротворців було вбито.
Миротворча місія: Україна
Ідею про необхідність воду миротворчої місії ООН для врегулювання конфлікту на Донбасі неодноразово озвучували й українські політики. У цьому контексті необхідно розуміти таке: Миротворці ООН здатні допомагати технічно, логістично, наглядати за виконанням попередніх домовленостей між сторонами. Однак для того, щоб місія була ефективною, необхідна політична воля, особливо в умовах, коли в обох державах — у цьому випадку Україні та Російській Федерації — наявні цілком легітимні єдині органи влади, офіційні збройні сили і зовнішньополітична стратегія.
Наявність блакитного шолома подекуди не рятує контингенти від нападів з боку бойовиків, які не підпорядковуються уряду держави перебування. В цьому контексті згадуємо місію ООН UNAMIR у Руанді, в ході якої бойовики жорстоко катували і вбили 10 бельгійських солдат, після чого бельгійський уряд прийняв рішення відкликати свій контингент і переконав у цьому інші держави. Місія UNAMIR провалилася, а її закриття призвело до анархії та розгортання руандійського геноциду 1994 року.
Випадок Західної Сахари, крім того, показує, що наявність одного впливового союзника може повністю перекреслити підтримку з боку ООН. Так, можливість Російської Федерації накласти вето у Раді Безпеки закриває обговорення питання введення миротворчої місії не на російських умовах. Так вже було із Грузією у 2008 році. Місія UNOMIG була розміщена там з 1993 року для нагляду за припиненням вогню між грузинським урядом і абхазькими силами. У 2009 році, з активізацією російської агресії у Грузії, РФ наклала вето на продовження мандату місії в Грузії, і за місяць усі миротворці залишили країну.
Випадок ДР Конго демонструє можливі деструктивні наслідки інтеграції колишніх бойовиків у лави офіційних збройних формувань держави, на території якої був конфлікт. Інколи для комбатантів передбачається зміна місця проживання і переселення до іншого краю, аби позбавити їх можливості активного спілкування між собою. Об’єктивно, можливість реалізації такого сценарію в Україні сумнівна. А конголезька ідея не переселяти бойовиків в інші частини країни підтримки в ООН не зустріла.
Втім, не варто забувати і про питання впровадження результатів — наприклад, референдуму про самовизначення — у дійсність. Скажімо, такий референдум вдасться провести на Донбасі, і скажімо, миротворча місія ООН докладе зусиль, аби це голосування було чесним і неупередженим (хоча, наприклад, у Західній Сахарі саме на питанні визначення списку виборців все й загальмувалося). Жодних механізмів примусу РФ і України до виконання результатів референдуму немає — якими б не були його результати.
Місії ООН з підтримки миру не є панацеєю, вони не можуть вирішити конфлікт власними силами і, за рідкісним винятком, не мають ефективних важелів впливу на ворогуючі політичні сили. Шукати вихід з конфлікту і боротися за мир — завдання приймаючих держав, і перекласти відповідальність на миротворців навряд чи вийде.
Читайте також:
Примітки
| ↑1 | Наприкінці 70-х йшлося про 80 тисяч біженців до Алжиру, а зараз в алжирській провінції Тіндуф проживає 176 тисяч сахараві, 30% з них не мають достатнього забезпечення харчуванням. |
|---|